乌海市人大常委会赴外考察地方立法工作的报告

发布时间：2015年08月21日作者：来源：浏览次数：

根据党的十八届四中全会精神，为做好我市承接立法权和开展立法的前期准备工作，发挥好人大在依法治市中的重要作用，7月中下旬，市人大常委会组成由刘彪主任带队赴区外、由陈建国副主任带队在区内的两个考察组，分别到区外西藏拉萨市、日喀则市，新疆乌鲁木齐市，甘肃张掖市、武威市、定西市，以及区内呼和浩特市、包头市、呼伦贝尔市和鄂伦春、鄂温克、莫力达瓦达斡尔少数民族自治旗等拥有立法权和符合赋予立法权条件的地区，学习考察地方人大开展立法和承接立法权工作的经验做法。其间，考察组以座谈会、实地调研的方式，与各地人大的同志进行了广泛交流，了解了情况、收获了成果，考察学习达到了预期目的。市人大常委会秘书长刘继高、副秘书长边海鹏，市政府法制办负责人，三区人大常委会主任、分管法制工作的副主任参加学习考察。现将考察情况总结如下：
一、对各地开展立法工作的总体感受
（一）拥有立法权地市的工作经验丰富。党的十八届四中全会之前，我国普遍在各省、自治区的首府或直辖较大的城市以及少数民族自治地区赋予了立法权。为此，考察组有针对性地选择拥有立法权的地区进行调研。先后到过的西藏拉萨市、新疆乌鲁木齐市和我区呼和浩特市、包头市及三个少数民族自治旗人大常委会，在立法工作方面创造和积累了丰富的经验，值得我们学习借鉴。主要做法：
一是始终坚持在党的领导下开展立法工作。各地在立法过程中，认真贯彻落实党委的安排部署，确保立法工作围绕中心，服务大局。坚持规划先行，科学设计、精心编制五年立法规划，以及提出每年立法计划，并做到及时向党委请示汇报有关立法事项，特别是涉及重要法规草案经党委研究审定后再出台，确保党的领导贯穿立法工作全过程。
二是始终坚持科学立法、民主立法。1、不断完善立法工作机制。普遍出台了《制定地方性法规条例》、《地方性法规草案起草工作规程》、《地方性法规审议工作规程》、《法规草案征求修改意见工作规程》、《地方立法评估办法》、《地方立法工作联系会议制度》、《地方性法规实施情况报告办法》、《人大立法咨询专家库管理办法》、《立法规划编制与实施工作规程》、《编制年度立法计划工作规程》等工作制度，为立法工作开展提供依据。同时，还坚持立法听证制度，实行法规草案公开征求意见和采纳反馈情况机制，建立法规草案表决程序等，推进立法精细化。2、夯实立法智力基础。各地除充分吸纳本地法律专业人才外，还聘请各工作领域中在全省、自治区乃至全国具有较强影响力的法律专业人才，成立人大立法专家咨询委员会，为立法工作提供智力支持。3、立法坚持以人为本。各地在立法过程中，把维护群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，并注重处理好局部利益与全局利益、当下利益与长远利益的关系。如莫力达瓦达斡尔族自治旗在制定《尼尔基水利枢纽工程移民安置条例》过程中，本着维护库区移民合法权益、保障水利枢纽工程顺利建设的理念，依法采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的办法，做到既兼顾库区移民眼前利益与长远利益，又兼顾国家、集体和个人利益，妥善解决了维护移民合法权益和地区生态建设的矛盾。4、保证立法科学合理。立法过程中，将公平、公正、公开原则贯穿始终。按照“立足全局、突出重点、成熟优先、法治统一”的原则，对申报立法项目严格筛选，确保立法计划的科学性。扎实开展立法调研、评估、咨询、论证工作，合理规范权力与责任、权利与义务；同时创新立法机制，对部门争议较大的重要立法事项，实行委托第三方起草法规草案和进行评估的立法模式，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，提高地方立法质量。坚持“开门立法”，不断拓宽社会各方有效参与立法的途径，凡立法必广泛征求群众、专家、代表、委员及社会各界的意见建议，鄂伦春自治旗在出台重要法规时还做到了“上门调研”，促使立法切实符合广大人民群众的根本利益、符合经济社会发展规律。
三是始终坚持立足实情、突出特色立法。各地在坚持国家法制统一的原则下，立足地方经济、民族、自然环境等方面的特点开展立法工作，确保立法更加符合实际、突出特色，更具可操作性。如拉萨市于2012年制定颁布实施了《拉萨市民族团结进步条例》，成为全国首府城市中，首家以地方性法规推进民族团结进步的城市；为保护好民族文化遗产，他们还正在着手制定拉萨市古村落、古遗址、古建筑保护条例等。乌鲁木齐市秉持“不抵触、有特色、可操作”原则，也充分立足实际、突出特色开展立法，如制定了《乌鲁木齐市湿地保护条例》、《乌鲁木齐市客运出租汽车管理条例》等地方性法规。呼市、包头市以及三个少数民族自治旗坚持从实际出发，把立法工作的重点放在解决特殊问题上，为本地区经济社会、环境保护、民族文化、城市管理等工作提供法制保障。此外，各地在立法工作中，紧扣城市发展主题，立足深化改革实际，坚持急需先立和立改废并举，实现经济社会发展和法制建设互相促进。如包头市为了保障经济快速健康发展，制定了促进私营个体经济发展条例、人力资源市场管理条例等；为了提升城市建设和管理水平，及时修订了市政设施管理条例、城市绿化条例、市容环境卫生管理条例等；坚持与时俱进和结合现实情况，适时废止了集贸市场管理条例、房屋拆迁管理条例等14部法规。包头市及时制定、修订和废止地方性法规，突出法规的时效性和针对性，实现了现行法规与经济社会发展新形势紧密结合、互相促进，使各项社会事务管理有法可依。
（二）设区的市争取立法权工作推进迅速。总体来看，各设区的市对争取立法权工作非常重视，及早准备，迅速行动，向市委和省、自治区人大汇报、请示、反映有关工作，争取早日被赋予立法权。主要做法：
一是成立工作机构。各地专门向市委就争取立法权工作进行了汇报，主要包括立法需求、立法能力和机构、人员配置等情况，并向省、自治区人大行文请示赋予立法权。党委也按照先配备机构，抓好前期立法准备工作的思路，向省、自治区党委行文申请机构和人员。就拿我区来讲，7个设区的市目前均已完成这些工作，正在等待自治区批复。对于机构和人员配备，各地一致认为法制委是立法法规定的统一审议机构，法制工作委是工作班子，两者互相配合、不可或缺。根据地方组织法的规定，建议已设置法制委的保持现状，没有设置的拟在下次代表大会选举产生，组成人员从本级人大代表中产生，不占机关行政编制；未设置法工委的，应尽快争取设立（正处级），专门从事立法具体工作，并内设办公室、规范性文件备案审查科、法规处等科室，配备人员编制5-10名。
二是抓好立法培训。人大代表和常委会委员都是国家权力机关的组成人员，都是立法主体。同时，在全社会及党政机关中提高对争取立法权重要性的认识，对加快依法治市进程同样重要。各地在抓好专门机构和人员配置的同时，高度重视立法工作培训，主动“走出去”学习外地先进经验，同步提高立法能力，确保立法质量。所到之处，普遍举办了或年度计划举办1-2次立法法知识、立法技术等培训班，组织有关人员赴外进行了学习考察。
三是重视人才培养。调研摸底地区法律专业人才情况，探索通过建立人才库的方式，为今后立法工作需要奠定基础。有的市拟设想以增加有立法、执法、司法、法律服务等法治实践经验的专职人大常委会委员、市人大代表比例和专职工作人员的方式，提升立法能力水平。有的市正在着手组建法律专家顾问团，建立立法工作专家咨询制度，通过外聘法律专家、与高校法律专业机构联合的方式，开展立法智囊服务。如乌兰察布市拟成立立法工作专家咨询组。
四是及早谋划立法。为确保立法权赋予后，能够及早启动和顺利开展立法工作，各地都在按照《立法法》及省、自治区立法条例的规定，提前谋划出台规范立法行为的条例、办法及制度，都在依据实际挖掘立法需求，开展立法前期调研工作，制定立法规划或立法目录。有的市提出了将立法工作经费列入财政年度预算，如鄂尔多斯市计划每年拨付立法经费180万元，用于外出考察、学习、培训及立法工作开展；有的还拟明确制定条例和法规的具体经费核算标准，如条例5-6万，法规更多，切实保障立法工作经费需求。
二、几点启示
通过考察学习，外地人大的经验做法，给了我们许多启示。就目前形势和我市实际来讲，首要任务是要尽快成立“地方立法筹备工作组”，全面负责我市立法权承接和开展立法的前期准备工作。具体来讲，要抓好以下几方面工作：
一是提前谋划规范立法工作事项。当前，抓好立法权争取工作，是符合条件地区的一件法治建设头等大事。按照中央精神和全国及各省、自治区人大的安排，赋予设区的市地方立法权无论分批次实施，还是全面推开，都是早晚的事。所以，提前谋划规范立法工作事项，是各地必须要做的工作，这才能保障立法能力和质量。建议参照已拥有立法权地市的经验做法，及早起草研究规范制定法规的条例和工作办法及制度。
二是协调落实机构人员配置问题。据了解，各地开展立法工作过程中，机构人员的配置均走在了立法权被赋予的前面，有专门的机构和人员及早谋划相关立法准备工作，这样才有利于更好地承接立法权，保证符合实际、突出特色的立法工作顺利开展。为此，市委、人大都应做好法制机构设置的上下衔接工作，提前研究立法工作人员的配备。
三是尽早组织开展立法规划工作。通过考察学习，各地在立法过程中，规划先行是普遍做法。立足我市立法需求实际，如海勃湾水利枢纽工程库区管理条例的制定、海勃湾北部生态涵养区保护管理决定上升为地方性法规的问题，都是我们今后需要通过立法规划予以推动实施的。所以我们应在立法权被赋予前，尽早摸底调查全市的立法需求，为立法规划制定提供依据。同时，要按照急需先立的原则，加强对重点领域的立法调研，提前确定一批立法项目，并做好首部法规案的提出和起草工作，首部法规案对于我市行使立法权具有开创性、示范性意义。
四是加强立法工作人才队伍建设。专业人才是开展立法工作的基础。建议借鉴外地人大的工作做法，吸纳各方面的法律专业人才，以及探索组建专家咨询库、建立专家顾问聘用制度和与有关专业机构联合，为立法工作开展提供智力支撑。同时，应长远考虑，加强立法业务知识的培训，将其列入年度工作计划，组织人员到自治区人大参与和学习立法工作及技巧，为我市立法工作开展培养人才。

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