加强生态文明建设地方法治保障机制的实践与思考

党的十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”这一战略定位，把生态文明建设提到了前所未有的高度。围绕这一战略定位，习近平总书记将“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，提出要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。乌海市深入贯彻习近平生态文明思想，注重把握生态环境建设与经济发展之间的关系，用立法寻求治本之策，切实破解制约瓶颈，加快推进生态环保地方立法，引领和推动乌海生态文明建设不断发展，为乌海绿色发展提供了良好的法治保障。

一、乌海生态文明建设概括

乌海市地处乌兰布和、毛乌素、库布齐三大沙漠交汇地带，终年干旱少雨，植被稀疏，生态环境先天脆弱，环境承载力较低。同时，乌海市作为典型的资源型工业城市，主导产业以煤焦化工和氯碱化工为主，周边包括鄂尔多斯市、阿拉善盟和宁夏石嘴山市的7个工业园区紧邻我市，发展定位均为能源化工等“两高一资”产业，区域面积小、企业密度高，加之趋同的资源和产业结构，大气和水污染较为严重。乌海市作为自治区西部环境污染重点防控区域，使之成为打好污染防治攻坚战的主战场之一，加强生态文明建设，健全地方法治保障机制对于促进自治区西部生态安全和促进地区经济社会可持续发展具有重大意义。

二、乌海生态文明建设法治保障的实践

乌海市结合地区实际，积极探索实践，着眼于解决生态环境建设实际问题，以务实管用为原则，2016年出台了《乌海市海勃湾生态涵养区保护条例》，加强了对饮用水水源地的保护和绿色屏障的建设。把《乌海市大气污染防治条例》《乌海市城市管理综合执法条例》《乌海市文明行为促进条例》列入新一届人大常委会立法规划。这些地方性法规的制定和规划将从不同角度对生态环境保护作出规定，为生态文明建设提供了法律依据。随着我市生态环保方面地方性法规的制定、实施，节能减排、矿区环境综合治理等同步推进，全市绿化覆盖率达43%，人均公共绿地面积达到19.9平方米，相继获得全国绿化模范城市、国家园林城市等荣誉称号，乌海环境治理和生态文明建设取得了显著成效。

（一）着眼推进生态环境保护，抓好顶层设计规划

习近平总书记指出：我们要认识到，山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。生态文明建设与环境保护是一项系统工程，但又存在各自为政的属地化、条块化管理体制，致使政出多门、多头治理的现象比较普遍。在部门利益面前，权力重叠、权力竞争，但在监管或者行政追责方面，又经常出现“谁都在管、谁都不担责”的监管真空。同时，由于生态建设和环境保护工作周期长，需要多年或者几届政府坚持不懈地努力才能见到明显成效。因此，从顶层规划设计上进行立法显得尤为重要。为了进一步从全局和战略的高度深入推进生态建设和环境保护工作，市委七届83次常委扩大会议审议通过了《乌海市第九届人大常委会五年（2018-2022）立法规划》，对城乡建设与管理、生态环境保护等方面地方立法做出统筹安排，为我市贯彻实施习近平生态文明思想提供了法治保障，完善了生态环境保护地方立法的顶层设计，使一张生态蓝图绘到底有了法治保证。

（二）坚持问题导向，下大力气解决制约发展的瓶颈障碍

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出：全国绝大部分水资源涵养在山区、丘陵和高原，如果砍光了林木，山就变成了秃山，也就破坏了水。在谈到治水的问题时，习总书记进一步强调：治水也要统筹自然生态的各要素，不能就水论水。要用系统论的思想方法看问题，生态系统是一个有机生命躯体，应该统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等。就我市而言，乌海干旱少雨，年平均降水量仅150毫米左右，而蒸发量达到3000毫米，属严重缺水地区之一，因此水资源成为制约乌海生态环境建设的根本因素。加强生态环境保护，必须根据我市的实际情况，找准制约生态环境的根本问题，对症下药，才能打牢生态环境发展的根基。为了推动乌海市的水资源保护工作，乌海市人大常委会制定了《乌海市海勃湾生态涵养区保护条例》，生态涵养区内总面积 42 平方公里，条例划定集中式饮用水水源保护区 14 平方公里，作为我市重要的绿色屏障和水源保护地。条例实施以来，涵养区内不断强化林木抚育管理，突显植被涵养水源，修复生态的治理效果；关闭地下井5眼，重置一级、二级水源警示标志67块，实现警示标志全覆盖；加大黄河水取代地下水灌溉工程建设进度，新建引黄管网98.6公里，人工湖19个，每年为涵养区提供黄河水达1000万立方米，灌溉面积覆盖整个涵养区。该部条例成为自治区赋予立法权的设区的市中，第一个保护水资源的地方性法规，切实把水源地保护工作纳入了法制化管理。水源地的有效保护，为我市加强生态环境保护建设奠定了坚实的基础。

（三）着眼于巩固生态环境保护成果，探索污染治理的法治道路

发展必须是遵循自然规律的可持续发展，这是从无数经验教训中得出的必然结论。作为金山银山的根本来源，绿水青山，蓝天白云是人类赖以可持续生存发展的基础，必须坚决守护。习总书记深刻指出：如果仍是粗放发展，即使实现了国内生产总值翻一番的目标，那污染又会是一种什么情况？届时资源环境恐怕完全承载不了。污染防治是保护和巩固生态文明和环境保护的基础工作，也是一项长期艰巨的任务。长期以来，我市由于污染物管理没有地区总量的概念，各排污单位排污浓度和排污量虽然符合要求，但排放的污染物叠加起来，往往会超过当地环境所能容纳的许可浓度和许可量，最终造成环境反复治理但效果不佳的窘境。为了从根本上解决治理能力远远赶不上污染速度的现状，在深入调研、反复论证的基础上，结合实际，把《乌海市大气污染防治条例》新增为2018年度立法计划，并且在法规草案形成之前明确就重点污染物排放总量控制制度提出了要求，目的就是要使污染物总量与环境容量之间建立对应关系，污染物的排放受到环境容量的严格限制，这样就可以有效解决污染物排放管理中“排放达标企业越来越多，但环境质量越来越差”的问题，破解污染物排放和经济发展之间的现实问题，切实为巩固绿色发展提供有力保障。

（四）着眼于宣传贯彻生态文明思想，坚持树立全民环境保护理念

良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。习总书记对生态文明建设始终饱含深厚的民生情怀和强烈的责任担当，提出：“生态环境问题是利国利民利子孙后代的一项重要工作”“为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境”等重要论述，把党的根本宗旨与人民群众对良好生态环境的现实期待、对生态文明的美好憧憬紧密结合在一起，是“一切为了人民，一切依靠人民”的人民主体性思想在生态文明建设领域的生动诠释。生态文明建设的实践主体是广大人民群众，观念和理念的转变才是根本的转变，全社会的生态理念和环保意识对生态文明建设有着不可估量的作用。为了有效发挥广大市民群众参与生态文明实践的积极性，切实增强广大人民群众的环保和生态建设意识，把《乌海市文明行为促进条例》列入五年立法规划，将通过地方性法规引导和规范市民行为，培育和践行社会主义核心价值观，推进城市文明建设，提升城市文明水平。

自然是生命之母，人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。在生态环境保护立法实践的道路上，乌海市牢固树立和切实践行绿水青山就是金山银山的思想，始终秉承科学立法、民主立法、依法立法的理念，坚持以立法引领生态环境建设和保护，牢固树立用法律、制度保护生态环境的理念，动员全社会力量推进生态文明建设，立足乌海实际，突出地方特色，不断完善生态环境法律法规，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。